Los gobiernos subnacionales (GSN) son esenciales para el desarrollo económico, tanto por su proximidad con los ciudadanos, como por ser responsables de servicios públicos que hacen al bienestar cotidiano de la población: desde la mejora del espacio público, recolección de basura y suministro de agua, saneamiento y transporte público; hasta la provisión de infraestructura; pasando por los servicios de educación y salud. Por su parte, muchos países de América Latina y el Caribe (ALC) se han embarcado en las últimas décadas en procesos de descentralización fiscal, con la motivación en última instancia de mejorar la provisión de los servicios públicos y, por ende, la calidad de vida de los ciudadanos.
La transparencia a nivel subnacional es, a su vez, una de las condiciones para alcanzar la promesa de la descentralización, de un sector público más eficiente, próximo a lo que necesita y demanda la población. Sin embargo, aún resta mucho por mejorar la comprensión del sector público subnacional en la región, motivo por el cual es importante documentar el estado de las finanzas de los GSN, sus desafíos y oportunidades de manera comparada entre los países de ALC, aportando así a mejorar la capacidad del sector de rendir cuentas y gestionar con eficiencia. Para contribuir a cerrar esta brecha, el Banco Interamericano de Desarrollo, en conjunto con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), han lanzado el estudio más completo sobre las finanzas subnacionales de la región: El Panorama de las Relaciones Fiscales entre Niveles de Gobierno en América Latina y el Caribe.
El Panorama brinda una recopilación inédita de fichas monográficas que analizan en detalle el estado de las finanzas subnacionales en cada uno de los 26 países de ALC miembros del BID, incluyendo información novedosa para seis países del Caribe; junto a capítulos introductorios que presentan las tendencias regionales del sector subnacional, así como el impacto del COVID en las finanzas subnacionales.
Para acompañar el estudio, el BID ha actualizado también la Plataforma de datos fiscales subnacionales, que es la primera base de datos regional que incluye información fiscal subnacional desagregada para cada uno de los gobiernos locales y/o de nivel intermedio, abarcando 10 países de la región. Junto a visualizaciones elaboradas con dichos datos que sirven como ejemplos del potencial de la información disponible. Al respecto, uno de los objetivos de la Plataforma es apoyar a los países a mejorar la calidad, oportunidad y comparabilidad de los datos fiscales subnacionales, así como ampliar la disponibilidad de información a más países de la región.
A continuación, presentamos algunas de las principales conclusiones del estudio, que fue lanzado el pasado 27 de abril en el último foro de la Red de Descentralización y Gestión Fiscal Subnacional de ALC, compuesta por los funcionarios que coordinan las relaciones fiscales entre niveles de gobierno en la región, como parte del Diálogo Regional de Políticas del BID.
#1 – El gasto público subnacional se ha duplicado en los últimos 40 años
En los últimos 40 años la participación de los GSN en el gasto público agregado de los países de ALC se ha duplicado. Tras un rápido crecimiento del 13% al 25% entre 1985-2010, se estabilizó en 26% en 2019 (gráfico 1).
Gráfico 1: Gasto público: GSN como porcentaje del gobierno agregado, 1985-2019
Fuente: Panorama de las Relaciones Fiscales entre Niveles de Gobierno en América Latina y el Caribe 2022 con base en BID (1997), Daughters y Harper (2006), BID (2018) y elaboración propia con base en datos de las autoridades nacionales. El gráfico incluye a 12 países de la región.
Sin embargo, el tamaño del sector público subnacional muestra una alta heterogeneidad entre los países de ALC, debido a sus trayectorias históricas y a su tamaño geográfico y poblacional (gráfico 2).
Gráfico 2. América Latina y el Caribe (24 países): gasto público de los gobiernos subnacionales, 2019 o año más reciente (como porcentaje del gasto del gobierno agregado)
Fuente: Panorama de las Relaciones Fiscales entre Niveles de Gobierno en América Latina y el Caribe 2022 con base en elaboración propia de los autores, sobre la base información oficial de los países y V. Fretes y otros, “Documento de marco sectorial de descentralización y gobiernos subnacionales”, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2018
Entre las reformas subnacionales recientes se destacan las realizadas en Panamá, donde en 2015 se descentralizaron los recursos recaudados del impuesto inmobiliario a los municipios; y Chile, donde desde 2018 se está implementando un proceso de descentralización gradual de funciones de gasto hacia los gobiernos regionales.
En la dimensión política, casi todos los países de la región eligen a sus alcaldes en elecciones populares, en comparación con solo seis países en 1980. En el caso de los gobiernos intermedios, el número de países con autoridades elegidas popularmente pasó de uno en 1980 a 11 en 2021. En materia de género, la proporción de alcaldesas en la región se incrementó del 6,2% al 12,4% entre 1998 y 2018, cifra que, si bien se ha duplicado en 20 años, continúa siendo baja.
#2 – Cada 8 de 10 habitantes en ALC vive en ciudades, pero aún persiste una elevada desigualdad territorial
ALC es una región crecientemente urbana, con ocho de cada 10 habitantes residentes en ciudades. Brasil, México y Colombia se destacan por contar con un número relativamente alto de ciudades grandes (de 500,000 habitantes o más). Ciertos países presentan atomización a nivel municipal, lo que puede elevar costos en la provisión de servicios en GSN con pocos habitantes. La región también se caracteriza por una elevada desigualdad económica territorial, dando lugar a disparidades en la generación de ingresos propios, que no se cubren lo suficiente mediante los sistemas de transferencias.
#3 – Los gobiernos subnacionales de América Latina y el Caribe tienen una alta dependencia de las transferencias del gobierno central para financiar sus gastos
Un desafío tradicional del sector subnacional en la región es una estructura de financiamiento de los GSN con una alta dependencia de las transferencias. Esta dependencia resalta respecto de otras regiones y reduce los incentivos de los GSN para gestionar con eficiencia, rendir cuentas y ser fiscalmente responsables (gráfico 3).
Gráfico 3 – Tamaño y financiamiento del gasto subnacional en América Latina (promedios simples como % del PIB), 2000-2019
Fuente: Panorama de las Relaciones Fiscales entre Niveles de Gobierno en América Latina y el Caribe 2022 con base en elaboración propia de los autores con base en datos de las autoridades nacionales. La muestra para este gráfico incluye a 12 países de la región.
El estudio indica que el diseño de los sistemas de transferencias puede mejorarse. Las transferencias explican el 56% de los ingresos subnacionales. La mayoría de los países cuenta con sistemas de coparticipación de impuestos, con criterios redistributivos (población, pobreza y/o territorio). Pero no se cuenta con transferencias de igualación, que se utilizan para cerrar la brecha estimada entre las necesidades de gasto y la capacidad fiscal.
Varios países transfieren recursos condicionados a determinadas funciones, incluyendo infraestructura. En las últimas décadas han crecido las transferencias vinculadas a recursos naturales, en especial en los países andinos. Y en varios países son aún elevadas las transferencias discrecionales, menos transparentes y a menudo utilizadas políticamente.
#4 – Los gobiernos subnacionales representan una parte importante del gasto público total en América Latina y el Caribe
En materia de gastos, los GSN brindan servicios que inciden en el bienestar cotidiano de la población: salud, educación, seguridad, mejora del espacio público, recolección de residuos, barrido y limpieza, transporte local, alumbrado público y emisión de licencias de construcción y funcionamiento, entre otros. Los GSN de Argentina, Brasil, Colombia, México y Perú tienen la responsabilidad principal en educación y salud a nivel de gobierno intermedio, y en Brasil y Colombia también a nivel local. El peso del gasto en personal en estas funciones explica la relativamente alta participación de los GSN en el gasto del gobierno general en dichos países, que promedia alrededor del 40%.
A nivel de gobierno intermedio, destacan las provincias de Argentina, que gastan en promedio 17,3% del PIB; en tanto a nivel local, el mayor gasto se da en Brasil, con 8,5% del PIB.
En promedio, los GSN de ALC invierten 1,5% del PIB, o un tercio de la inversión pública total, destacando Argentina, Colombia, Perú y Ecuador, países en los que la inversión pública subnacional representa más del 50% del total, mostrando la importancia de los GSN para contribuir a dinamizar las economías locales.
#5 – Las potestades tributarias de los gobiernos subnacionales son limitadas y su aprovechamiento es insuficiente
A nivel intermedio destacan las Provincias de Argentina y los Estados de Brasil, que aplican impuestos al consumo con alto potencial recaudatorio, aunque en ambos casos presentan problemas de diseño. A nivel local, casi una tercera parte de los ingresos tributarios proviene del impuesto predial, cuyo desempeño recaudatorio aún dista de su potencial: la recaudación promedio en la región de dicho impuesto es de apenas 0,4% del PIB, que representa menos de un tercio de lo recaudado en promedio en países de la OCDE. En cinco países de la región dicho impuesto es recaudado a nivel central y en Argentina principalmente a nivel provincial.
#6 – Los gobiernos subnacionales han avanzado en materia de sostenibilidad fiscal
La región avanzó en materia de sostenibilidad fiscal subnacional, gracias a la implementación de marcos de responsabilidad fiscal subnacional. Esto ha contribuido a que el endeudamiento subnacional promedio se haya reducido en ALC de 7% a 3,9% del PIB entre 2002 y 2019, en relación con 12% del PIB en 2019 para países de la OCDE.
#7 – Los gobiernos subnacionales necesitan aumentar su transparencia fiscal
La transparencia fiscal es todavía un reto para los países de la región. Aunque países como Brasil y Perú cuentan con sistemas integrados de administración financiera subnacional y hacen pública la información fiscal de todos sus GSN, la mayoría de los países de la región presentan retos en la calidad, oportunidad y comparabilidad de dicha información. El fortalecimiento de órganos de control y una mayor participación de la sociedad civil también pueden redundar en una mayor transparencia de las finanzas subnacionales.
#8 Los gobiernos subnacionales vienen teniendo un rol clave en atender la emergencia del COVID-19, pero la pandemia agudiza la necesidad de abordar una agenda de reformas al sector subnacional, incluyendo fortalecer su capacidad de respuesta a futuras crisis
La pandemia afectó particularmente a ALC, y su impacto se trasladó también a los GSN, llevándolos a incrementar su gasto corriente, en especial para proveer servicios de emergencia vinculados a la pandemia, y a reasignar su gasto de capital en un contexto en el cual sus ingresos propios caían.
En muchos países de la región, particularmente los de mayor tamaño que han descentralizado funciones sociales críticas, se mantuvo o incluso incrementó el flujo de transferencias a los GSN. Esto trasladó parcialmente el costo fiscal de la crisis al gobierno central, e incrementó la ya alta dependencia de transferencias de los GSN. Donde fue posible, los GSN aumentaron sus niveles de deuda y en varios países hubo un relajamiento de las reglas fiscales subnacionales para dar mayor flexibilidad a los GSN de atender las necesidades de gasto de la pandemia. Datos preliminares para 2021 sugieren que los flujos fiscales están regresando a sus niveles prepandemia.
Muchos GSN de la región implementaron medidas de apoyo a los sectores más vulnerables: por su cuenta y/o como agentes del gobierno central, crearon y expandieron programas de transferencias, apoyos económicos, asistencia alimentaria y distribución de insumos básicos a los hogares más vulnerables. En menor medida, también se tomaron acciones orientadas a dar facilidades para el pago de los servicios básicos, y entregas de créditos a pequeñas y medianas empresas.
La crisis del COVID-19 ha agudizado problemas tradicionales y revelado debilidades en la coordinación intergubernamental, lo que muestra la necesidad de una renovada agenda de reformas del sector. Para ello, el Panorama ofrece una reflexión sobre aspectos clave de fortalecimiento de las finanzas subnacionales en la postpandemia, destacando la mejora de los mecanismos de coordinación intergubernamental, junto a las capacidades institucionales y la transparencia a nivel central y subnacional.
En términos de finanzas subnacionales, el estudio recomienda promover una mayor eficiencia y priorización del gasto subnacional; fortalecer la movilización de recursos propios de los GSN; encarar reformas a los sistemas de transferencias para reducir las crecientes desigualdades territoriales; y proponer mejoras al marco de endeudamiento y responsabilidad fiscal subnacional, orientadas tanto a proteger la inversión pública subnacional como a permitir el acceso responsable a los mercados de financiamiento por parte de los GSN.
Conoce más sobre el trabajo del BID sobre política y gestión fiscal subnacional
