Con el fin de generar un amplio escenario de discusión sobre las principales dificultades del mercado laboral colombiano y posibles soluciones, la Misión de Empleo compuesta y liderada por expertos del ámbito académico socializó sus principales conclusiones, basado en temas de protección social al trabajador y empleo; regulación laboral, formación para el trabajo, además del análisis de las normas y programas que han afectado el sistema laboral en el país desde los años 90.
La Misión creada para hacer frente al deterioro del mercado laboral, acentuado por el impacto de la pandemia y hacer recomendaciones de política pública para implementar en el corto, mediano y largo plazo, inició en julio de 2020 bajo el liderazgo del economista Santiago Levy y el académico Darío Maldonado, contó con un equipo de investigadores de las universidades Nacional, Los Andes y Eafit y una secretaría técnica conformada por el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio del Trabajo. Además, contó con la participación de organizaciones internacionales como el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Entre las principales recomendaciones presentadas por la Misión, se destacan: ampliar la protección social a todos los trabajadores y mejorar su eficacia, incrementar su capital humano, y fortalecer el cumplimiento de la Ley. Así mismo, reducir los obstáculos emanados de la regulación laboral y de la protección social que inciden negativamente en el desempeño de las empresas y, por tanto, en la generación de empleos más estables, productivos y mejor remunerados.
Protección social de corte universal
La Misión considera que, como en muchos otros países de América Latina, en Colombia la actual articulación de la protección social alrededor del estatus laboral de los trabajadores es, si bien no la única, una de las razones principales de la problemática actual. En efecto, los documentos de antecedentes argumentan que esa articulación tiene tres defectos: no otorga una protección adecuada a todos los trabajadores, particularmente a los de bajos ingresos; es un obstáculo para que las empresas creen buenos empleos; y, además de generar segmentación social, inevitablemente lleva a la duplicación de programas de protección social, restándole eficacia al esfuerzo global.
En ese sentido, la Misión propone avanzar hacia programas de protección social de corte universal, en el entendido de que, si bien todos los colombianos saldrían ganando, los mayores beneficiarios serían los trabajadores de ingresos bajos. Lo anterior por dos razones: porque gozarían de una protección social más amplia; y porque tendrían mejores oportunidades de acceder a empleos más estables y productivos. La universalidad de la protección social sería un paso decisivo para fortalecer la inclusión social y ayudaría también a mejorar la calidad de los empleos.
Para avanzar hacia la universalidad, la Misión considera necesario separar los programas de protección social que están inherentemente asociados a la relación de dependencia y subordinación entre empresas y trabajadores, de los que son ajenos a esa relación. Esta separación es de gran importancia porque no todos trabajan en una empresa y porque, como ya se indicó, un mismo trabajador a veces puede trabajar en una empresa y a veces de forma independiente o por cuenta propia. Además es necesario es necesario asegurar que todos los trabajadores tengan acceso a programas críticos de protección social en igualdad de condiciones, independientemente de su nivel de ingresos.
Salario mínimo
Las propuestas sobre salario mínimo de la Misión se enmarcan en la universalidad de la protección social, incluyendo la renovación de los instrumentos para proteger a los trabajadores cuando están desempleados. De entrada, un sistema de protección social universal evitaría que muchos trabajadores experimenten pérdidas de ingreso o caigan en la pobreza por eventos inesperados o cambios en su condición laboral. También fortalecería los ingresos de los hogares relativamente menos favorecidos porque tendrían acceso a la pensión ciudadana y a todas las prestaciones del sistema de salud; y porque las contribuciones de sus trabajadores a los seguros de invalidez y vida y a la pensión complementaria de retiro estarían subsidiadas. De forma igualmente importante, un sistema más universal ampliaría las posibilidades para que las empresas formales empleen a más trabajadores y paguen mejores salarios.
En ese contexto, la Misión propone que durante algunos años en los que, en su caso, se transite hacia un sistema de protección social más universal, el aumento anual del salario mínimo se indexe a la inflación observada. Ello porque la Misión considera que –aún antes de COVID, pero con mayor razón después de él– la tarea más urgente para beneficiar a los trabajadores, y de hecho al país como un todo, es reducir el desempleo y el empleo por cuenta propia y en microempresas, y facilitar el empleo en empresas formales de mayor tamaño y productividad. En paralelo, la Misión considera necesario adecuar la forma de funcionamiento del salario mínimo a las particularidades del trabajo rural y explorar modalidades para evitar que se convierta en un impedimento para que los jóvenes obtengan empleos en empresas al inicio de su ciclo laboral.
Programas de salud y pensiones
Para alcanzar la universalidad en materia de salud y pensiones, la Misión propone cambios sustanciales en los derechos y la financiación de los programas correspondientes. Respecto a los derechos, el objetivo es expandirlos a todos los trabajadores, sin importar su forma de ocupación; respecto al financiamiento, el objetivo es establecer la fuente más apropiada en función del riesgo que se desea cubrir
En materia de pensiones de retiro y para revertir al menos en parte las características regresivas e inequitativas de la situación actual, la Misión considera necesario distinguir entre las personas que trabajaron antes del retiro y las que no. Ambas deberían recibir una pensión ciudadana financiada de la tributación general, igual para todos, constituyéndose en un poderoso instrumento de redistribución a favor de los más necesitados. A través del programa Colombia Mayor el país ya tiene el germen de una pensión de esta naturaleza, pero esta necesita ser más generosa y ampliarse a todos.
Protecciones adicionales cuando los trabajadores se ocupan en empresas
En la actualidad, las empresas deben ser responsables de la seguridad de sus trabajadores y financiar un seguro de accidentes en el trabajo a su favor. Sin embargo, el análisis de la Misión indica que la combinación de políticas para protegerlos cuando se separan de la empresa no tiene la cobertura y eficacia requerida, y genera costos económicos innecesarios.
Por esta razón, la Misión considera que para lograr la conciliación entre una mejor protección para los trabajadores que se separan de una empresa y para que las empresas puedan ajustar su planta laboral en respuesta a eventos fuera de su control o a nuevas tecnologías, se deben combinar tres programas, todos financiados por las empresas:
• Un seguro de desempleo de mayor cobertura y generosidad que el actual Mecanismo de Protección al Cesante, que además de otorgar ingresos por un tiempo determinado, cubra durante su duración las contribuciones del trabajador desempleado para los seguros de invalidez y muerte, y para su pensión complementaria de retiro
• Destinar las cesantías exclusivamente a su propósito original, para que el trabajador acumule y disponga, si así lo desea, de más recursos en su cuenta individual cuando se separa de la empresa por cualquier motivo.
• Compensaciones automáticas de entre uno o dos meses de salario en caso de separaciones originadas por la empresa por causas justas, con la importante salvedad de que los shocks de demanda y los cambios tecnológicos sean incluidos dentro de esas causas; y en el entendido que las compensaciones e indemnizaciones por despidos sin justa causa se mantendrían en los términos vigentes.
Cajas de compensación familiar
Para fortalecer el papel solidario de las cajas, y preservar sus valiosas funciones, la Misión considera que aquellas actividades ajenas a la relación entre empresas y trabajadores se deben financiar de la tributación general o, en algunos casos, con tarifas por prestación de servicios. Con ello se lograría que todos aquellos con altos ingresos, independientemente de su fuente, contribuyan al esfuerzo solidario, de la misma forma que ocurriría si se establece una pensión ciudadana universal, y se unifica el financiamiento de los servicios de salud.
En paralelo, la Misión sugiere que una proporción sustancialmente mayor de los recursos que hoy se canalizan a las cajas a través de contribuciones de empresas y trabajadores, se destinen a un seguro de desempleo que remplace al Mecanismo de Protección al Cesante, con las características antes señaladas y como parte del conjunto de programas propuestos para fortalecer la protección a los trabajadores desempleados. Dichos recursos se deberían canalizar a un fondo común que preserve la solidaridad y mutualice los riesgos de todos los participantes, y que ayude a los trabajadores cuando lo necesiten sin importar su lugar de residencia.
Fiscalización y acceso a la justicia laboral
La Misión considera necesario incrementar las capacidades de inspección del Ministerio de Trabajo y las capacidades resolutivas de los tribunales en materia de juicios laborales. Al mismo tiempo, aumentar la coordinación entre los distintos organismos de la administración pública con facultades de fiscalización de asuntos tributarios, laborales y de seguridad social, con el fin reducir los incentivos de las empresas a incumplir la ley; o a eludirla con contrataciones de trabajadores independientes que posteriormente se litigan en los tribunales como es el caso, por ejemplo, de los llamados ‘contratos realidad’; o a disputar con sus trabajadores las causas del despido. Igualmente sugiere una combinación de mejor legislación y mayores capacidades de las autoridades en materia de fiscalización e impartición de justicia, para conducir a un mayor cumplimiento de los derechos laborales y de seguridad social establecidos en la ley.
Adquisición de habilidades en el trabajo y capacitación laboral
La Misión estima que se necesita un único sistema que agrupe la oferta de educación vocacional y técnica de las instituciones de educación superior, de educación para el trabajo y el desarrollo humano, y del Sena, con tres características. Primero, una organización jerárquica y regulación común, con énfasis en la transparencia, la calidad y la pertinencia de la oferta. Segundo, separación clara de las funciones de regulación de las de provisión de servicios, particularmente entre los ministerios de Trabajo y Educación y el Sena. Por último, utilización de toda la información disponible, incluyendo la de sistemas administrativos como la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes y el Servicio Público de Empleo, para vincular estrechamente la oferta de capacitación con las necesidades de las empresas, y para evaluar la calidad y pertinencia de los programas.
Participación laboral femenina
Para la Misión, un mercado laboral más funcional en el contexto de una protección social universal contribuiría a subsanar las diferencias actuales donde se evidencia que las mujeres en Colombia tienen más años de escolaridad que los hombres, pero enfrentan mayores barreras de acceso y permanencia en el mercado laboral.
En el margen, las mujeres se beneficiarían más de la universalización del aseguramiento contra riesgos de invalidez y muerte; lo mismo de la eliminación de tiempos de cotización mínimos para una pensión complementaria de retiro; y lo mismo de una fiscalización más estricta de las regulaciones laborales. De forma más profunda, un mercado laboral menos disfuncional se reflejaría en salarios más altos, aumentando el costo de oportunidad del trabajo no remunerado, factor que contribuiría a acelerar el cambio en las normas culturales sobre roles de género.
